Татьяна Голикова: в правительстве нет чётких подходов к проектному планированию

В Госдуме 18 июля обсуждались «Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2018 год и плановый период 2019-2020 годов». Двухсотстраничный документ был подготовлен Минфином с учётом положений декабрьского Послания президента Федеральному Собранию, майских указов 2012 года и действующих государственных программ.

В обсуждении документа, организованном думским комитетом по бюджету, помимо депутатов Госдумы, приняли участие министр финансов Антон Силуанов, глава Счётной палаты РФ Татьяна Голикова и представители предпринимательских объединений и сообществ.

Выступающие подчёркивали, что экспертам впервые представлен цельный документ, где сделана попытка связать воедино отдельные составные части государственной экономической политики в среднесрочной перспективе. Более того, основные положения бюджетной и налоговой политики впервые обсуждались за два месяца до начала так называемого бюджетного процесса, то есть формирования бюджета на 2018 год и далее. Таким образом, у чиновников есть хорошие шансы учесть при доработке документа прозвучавшие замечания, которых было немало. Переработанный документ депутаты рассмотрят осенью – уже вместе с проектом бюджета.

Минфин: цель – повышение темпов роста

В документе отмечается, что стабилизационная экономическая политика, проводимая в стране в последние годы, оказалась достаточно эффективной. Были купированы кризисные явления, что позволило экономике начиная со второго полугодия 2016 года развернуться в сторону роста. Однако сложившееся равновесие «рано называть оптимальным», пишут эксперты. Доходы населения растут слишком медленно, инвестиционная активность недостаточна, а экономика полна диспропорций, которые не дают ей развиваться сбалансированно. Значит, следует направить усилия во-первых, на создание предсказуемых и стабильных финансовых условий, во-вторых, на устранение дисбалансов, препятствующих развитию, говорится в документе.

Основными задачами бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики нашей страны глава Минфина Антон Силуанов назвал повышение темпов роста, увеличение доходов населения и привлечение дополнительных бюджетных ресурсов. По его словам, расходы бюджета никак не должны зависеть от внешних условий, то есть, например, от колебаний цен на нефть.

Что важно: Минфин обещает, что при этом налоговая нагрузка для добросовестных налогоплательщиков повышаться не должна. Силуанов даже назвал этот «принцип фискальной нейтральности» аксиомой.

Вместе с тем, Силуанов отметил, что возглавляемое им ведомство оценивает неучтённые доходы населения в 10 трлн рублей. Поэтому Минфин считает необходимым принять меры по «обелению» зарплат. Соединение информационных потоков в единое пространство налогового администрирования, постепенно происходящее по мере цифровизации этой сферы, по мнению Минфина, должно сократить теневой сектор – а значит, повысить налоговые сборы.

Кроме того, планируется упорядочить систему налоговых льгот и преференций по различным сборам. В своё время их вводили для решения конкретных задач – например, чтобы простимулировать определённый вид экономической активности или поддержать определённые слои населения. То есть по сути это аналог бюджетных расходов. Только в отличие от бюджетных расходов, льготы не являются объектом бюджетного контроля. Никто не анализирует их эффективность и не следит за сроком действия, который часто оказывается неограниченным. Пересмотром системы этих так называемых «налоговых расходов» Минфин планирует заняться в ближайшее время.

Также уже к осени правительство собирается внести в Госдуму специальный кодекс, где будут описаны все правила и виды взимания неналоговых платежей. Кроме того, запланирован ряд мер по повышению эффективности работы государственных компаний. Что касается региональных бюджетов, то поддержку регионам собираются оказывать на основе анализа их расходов. Помимо этого, министр предложил установить мораторий на решения, которые могли бы повлечь за собой увеличение расходов региональных бюджетов.

Собирается Минфин поработать и над повышением эффективности бюджетных расходов – главным образом за счёт более широкого применения проектных принципов управления.

Счётная палата: где конкретика?

Выступление главы Счётной палаты Татьяны Голиковой при всей внешней корректности прозвучало довольно жёстко. По её мнению, документ нуждается в серьёзной доработке – хорошо, что до начала бюджетного процесса ещё есть время.

Во-первых, президентом была поставлена задача выхода к 2020 году на темпы роста экономики выше мировых. В документе зафиксирован рост в 1,5 процента, это намного ниже прогнозируемого мирового уровня. Выходит, достижение поставленной цели не предполагается.

Во-вторых, в документе названы факторы, которые могут препятствовать экономическому росту (демография, низкий уровень инвестиций и т.д.), но не предусмотрено никаких конкретных мер для устранения этих факторов.

В третьих, назвав оправданным вводимый Минфином принцип фискальной нейтральности, Татьяна Голикова раскритиковала изложенные в документе предложения по обелению зарплат: предлагается снизить прямые налоги и увеличить косвенные, но нет никаких доказательств эффективности такого манёвра.

В-четвёртых, Минфин впервые поднял вопрос об эффективности налоговых льгот. Это хорошо, но вся аналитика, к сожалению, свелась к подсчётам, сколько бы получил бюджет, если бы этих льгот не было. Насколько на самом деле эффективны действующие льготы, нужно ли их отменять – всё это только предстоит выяснить.

Перечислять претензии Счётной палаты к «Основным направлениям» можно долго. Нет решения по вопросам, связанным с консолидированными группами налогоплательщиков. Не предлагается никаких изменений в регулировании корпоративных закупок, в то время как в этой сфере совершается вдвое меньше закупок, чем в государственной, но на вчетверо большую сумму. Воспроизводится завышение численности неработающего населения, не описаны механизмы вывода из тени самозанятых граждан, что могло бы стать ещё одним источником доходов.

Татьяна Голикова также отметила, что для повышения эффективности государственных компаний предлагается всего лишь одна мера – дивидендные выплаты в размере половины чистой прибыли, а вопросы эффективности поддержки институтов развития не отражены вовсе. «Состав и качество ключевых показателей эффективности институтов развития несовершенны, меняются, не связаны между собой, что не даёт возможности оценить их вклад в инновационное развитие экономики», – прокомментировала Голикова. По её мнению, с эффективностью госкомпаний мера тоже недостаточная: размер дивидендных выплат уже был установлен в прошлом году, но уже понятно, что в текущем году бюджет недополучит 200 миллиардов рублей.

Наконец, в документе никак не отражена «перезагрузка» государственных программ и приведение их в соответствие с текущими государственным целями. Татьяна Голикова обратила внимание присутствующих на отсутствие «чётких подходов» к проектному планированию. Паспорта приоритетных проектов никак не увязаны с другими действующими документами. Глава Счётной палаты привела в пример проект по созданию мест в школах. В приоритетном проекте говорится, что в 2017 году нужно создать 47 тысяч мест, в государственной программе – 98 тысяч, а в отдельной программе по созданию мест в школах – более 680 тысяч мест. Татьяна Голикова уверена, что без устранения этих несоответствий сложно будет оценить эффективность расходования средств и определиться с расходами на будущее. По её мнению, постоянное увеличение состава «программно-целевых инструментов» не даёт сконцентрировать ресурсы на наиболее приоритетных проектах.

Парламентарии: совершенствовать налоги и думать о людях

Председатель думского комитета по бюджету и налогам Андрей Макаров назвал серьёзным достижением принятое Госдумой решение об объединении основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики в один документ. По его словам, теперь можно «посмотреть обязательства государства в прямой связке с нагрузкой, которая ляжет на бизнес». Другое достижение – возможность обсудить этот документ заранее. «Через три месяца наши рекомендации вернутся в этот зал в виде проекта трёхлетнего бюджета, и мы будем иметь возможность увидеть, что выполнено, а что нет», – отметил Макаров.

Парламентарий напомнил, что президентом поручено в 2017 году подготовить, а в 2018 году принять новую или «достроенную» налоговую систему, чтобы с 2019 года она уже заработала. По словам Макарова, до сих пор налоговая система рассматривалась как способ пополнения бюджета. На самом же деле основная её функция – стимулирование развития бизнеса и экономики в целом. Решить эту задачу действующая налоговая система не способна, считает Макаров. В новой системе нагрузка на бизнес не будет превышать 31,6% ВВП.

Макаров также предложил упростить отчётность для малого бизнеса и прекратить использовать налоговую политику как популистский инструмент – то есть раздавать льготы направо и налево. «Вся налоговая политика свелась к гонке льгот, которые не работают. Мы принимаем новые льготы, не оценив эффективность предыдущих. Уже названий этих льгот практически невозможно запомнить», – горячился депутат.

Кроме того, Макаров считает, что нужно как можно скорее наладить регулирование в сфере интернет-торговли. Из-за его отсутствия государство ежегодно недополучает десятки миллиардов рублей.

Первый зампред Госдумы Александр Жуков (ЕР) остановился на более общих, но отнюдь не менее важных вопросах. Он подчеркнул, что в долгосрочной перспективе серьёзным фактором экономического роста является человеческий капитал, в который, разумеется, нужно вкладывать средства. Однако в обсуждаемом документе предлагается в ближайшие три года сокращать расходы на здравоохранение, образование и науку. «Это очень огорчает. С такой ситуацией мы мириться не можем», – заявил Жуков (заметим, что он выступал от фракции «Единая Россия» – profiok.com). Второй важный момент, который отметил депутат, – отсутствие в документе упоминаний о необходимости довести МРОТ до уровня прожиточного минимума. По мнению Жукова, средства на решение этих задач можно найти внутри расходов бюджета – за счёт повышения эффективности расходования средств, выделяемых на госпрограммы и приоритетные проекты.

Комментарий profiok.com

Стоит задуматься о том, как функционирует система госуправления в нашей стране – и начинаешь удивляться, как что-то вообще работает, не говоря уже об ожидании каких-то позитивных результатов. Неимоверно раздутая, громоздкая, неповоротливая, наполненная некомпетентными (если уж не ставить под сомнение честность) руководителями и исполнителями, эта система, кажется, способна похоронить любое здравое начинание. Министерства путаются в ими же самими придуманных показателях эффективности, строят прогнозы на недостоверных данных и даже не пытаются согласовывать свои действия с другими ведомствами. А если пытаются, эти попытки вязнут в бюрократическом болоте.

Зарисовка вышла, конечно, гротескная, но слишком уж хорошо она отображает реальную картину. Отводить Счётной палате роль луча света в этом тёмном царстве было бы, наверное, чересчур. Но так уж вышло, что именно в это ведомство стекаются информационные потоки, именно здесь собрались аналитики, способные переварить эту информацию и сделать адекватные выводы, что возглавляет этот орган, пожалуй, самый грамотный финансист в нашей стране. В итоге Счётная палата стала едва ли не единственным ведомством, имеющим представление о том, как могут быть связаны между собой различные экономические показатели и где есть резервы доходов, невидимые для министерства финансов. Шутка ли – только в прошедшем 2016 году Счётная палата вернула в бюджет около 9 млрд рублей и обнаружила нарушений почти на триллион рублей.

К счастью, это стали замечать. Скажем, этим летом Госдума приняла решение в обязательном порядке заслушивать информацию Счётной палаты на «правительственных часах» с участием членов правительства, приглашать представителей ведомства на заседания комитетов или рассмотрения законопроектов, по которым есть заключения Счётной палаты. Словом, парламентарии решили в полной мере опираться на возможности Счётной палаты. Действительно, на что ещё им опираться?

Удивляет, что глава контрольного органа Татьяна Голикова, ежедневно имеющая дело с нарушениями и просчётами, продолжает сохранять оптимизм.

– Иностранцы считают Россию богатой страной… – начала вопрос корреспондент «Московского комсомольца», которой глава Счётной палаты дала недавно развёрнутое интервью.

– Она богатая, – эмоционально вставила Голикова, не дослушав вопрос.

Хочется верить, что со временем всё наладится в нашей богатой стране. Что для этого нужно? Вот ответ в виде цитаты из другого интервью Татьяны Голиковой: «Мне часто задают вопрос, что нужно изменить в законодательстве. Отвечаю: ничего. Просто его выполнять».

Фото: пресс-служба Государственной Думы РФ.

История вопроса. Публикации profiok.com по этой теме:

• Счётная палата: эффективность без революций
• Татьяна Голикова: «К госслужащим должны предъявляться высокие требования»
• Правительство: управлять по-новому
• Правительство: в поисках эффективности
• Министры учатся считать
• Государственные органы и корпорации осваивают проектное управление
• МНЕНИЕ. Новый план по развитию экономики: выживет ли народ?
• МНЕНИЕ. Производительность труда: фактор развития или сюр?
• МНЕНИЕ. Сколково: поле чудес в стране...
• МНЕНИЕ. Антикризисный план правительства: дождёмся ли праздника?