Счётная палата: эффективность без революций

21 июня на пленарном заседании Госдумы обсуждался отчёт о работе Счётной палаты РФ в 2016 году. Депутаты единогласно признали работу ведомства эффективной, однако у них возникло много вопросов, касающихся качества системы государственного управления.

Понятно, что чудовищные, как назвала их одна из выступающих, цифры отражают реальную картину: очень многие проблемы не решаются не потому, что не хватает денег, а потому, что исполнители не готовы эффективно использовать предоставляемые государством средства. «Что парламент должен делать с этой правдой?» – обратился с вопросом к залу глава думского комитета по бюджету и налогам Андрей Макаров. Этот вопрос стал лейтмотивом заседания.

Чудовищная правда

Цифры, прозвучавшие в докладе председателя Счётной палаты РФ Татьяны Голиковой, на самом деле шокируют. В прошедшем году общая сумма выявленных нарушений составила 965,8 миллиарда рублей, что в соотношении с 2015 годом означает рост на 87 процентов, то есть едва ли не вдвое.

Голикова назвала крайне неудовлетворительной ситуацию с дебиторской задолженностью по расходам. Общая сумма составляет 3,8 триллиона рублей, и эти деньги имеют «сомнительную перспективу» к возврату в бюджет. За этой цифрой – неотработанные авансы, сорванные сроки выполнения работ. Процент исполнения федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП) в 2016 году тоже оказался рекордно низким – всего 90,7 процента. Серьёзно выросло число объектов незавершённого строительства, на начало 2017 года их насчитывается 12 тысяч. Депутаты вспомнили, что в 1980-х годах в СССР (Россия плюс союзные республики! – profiok.com) таких объектов насчитывалось около 5 тысяч. Триллионы, зарытые в землю – это издевательство над людьми, считает Андрей Макаров. Конечно, 12 тысяч объектов незавершённого строительства появились не в 2016 году, эта цифра характеризует число объектов, которые накопились за много лет. По поручению президента ещё в 2015 году была начата работа по инвентаризации таких объектов – собственно, так и появилась эта цифра, до этого таких данных у руководства страны не было. Теперь уже далеко не всё целесообразно достраивать. Но чтобы понять, какие объекты нужно вводить в эксплуатацию, а под какими нужно просто использовать землю, необходимо провести ранжирование и определить приоритеты. Соответствующее поручение было дано президентом, однако данных о исполнении у Счётной палаты пока нет. Татьяна Голикова предложила обязать кабмин ежеквартально отчитываться о состоянии строительства объектов, которые включены в адресную инвестиционную программу, «чтобы у парламента был контроль и понимание».

«Фракция ЛДПР всегда хотела, чтобы мы не только количество объектов считали, а чтобы по результатам у нас всё-таки менялась жизнь в стране», – сказал Сергей Катасонов. Действительно, министерства и ведомства рапортуют о достижениях и подкрепляют свои отчёты россыпью цифр, но эти достижения никак не соотносятся с улучшением жизни граждан.

Например, на сегодня в нашей стране должно быть построено 32 перинатальных центра. Деньги на их строительство выделены в полном объёме, но введено в эксплуатацию только 13 центров, то есть меньше трети. Сроки их строительства уже переносились, сейчас контрольная точка – конец 2017 года. Однако эксперты СП полагают, что в шести регионах есть значительные риски относительно ввода этих объектов в срок. Причина – в неготовности регионов освоить эти средства: не проработана конкурсная документация, не готовы проекты и сметы, не найдены исполнители и так далее. «И везут руководство страны показывать замечательные построенные, а не те, где они не достроены и превращаются в лом!» – возмутился Андрей Макаров. При этом у Минобрнауки, как показала проверка СП, нет данных по износу зданий и сооружений в регионах. По какому принципу распределяются средства – загадка.

И так по всем направлениям. Увеличилось число мест в детских садах, но на сегодня 49 тысяч детей местами в таких учреждениях до сих пор не обеспечены. Создаются новые места в школах: в 2016 году их было создано около 160 тысяч. Всё бы хорошо, но ведь это делается для того, чтобы избавить школьников от необходимости учиться во вторую и третью смену, а также учиться в аварийных зданиях. Что же на деле? Число обучающихся во вторую смену в 2016 году, наоборот, увеличилось почти на десять тысяч человек, а число обучающихся в зданиях с износом более 50 процентов выросло на 68 тысяч. Более того, для 19 новых школ не оформлены лицензии, в результате здание построено, а учиться в нём нельзя. Та же история с оптимизацией медучреждений: после объединения клиник нужно получать «общую» лицензию, процесс затягивается на месяцы, в результате медучреждения, которые ещё вчера ритмично работали, просто простаивают. Ежегодно увеличиваются бюджетные ассигнования на дорожное строительство, но в целом ряде субъектов РФ за минувший год не было построено ни одного километра новых дорог.

Отвечая на вопрос Алексея Диденко о недостаточной доступности услуг здравоохранения, Татьяна Голикова заметила, что в ряде регионов оптимизация проводилось «если не сказать грубо, то бездумно». Ожидаемого экономического эффекта оптимизация не принесла, в то время как не только не повысилась зарплата врачей, но и значительно сократилось количество выездов скорой и число посещений врачей. «Это очень тревожные цифры», – считает глава Счётной палаты.

По мнению Андрея Макарова, реальную ситуацию с доступностью медуслуг можно оценить на примере эпизода из «Прямой линии» с президентом, когда «девочка из Апатитов понимает, что никто, кроме президента, её не спасёт».

Много вопросов у Счётной палаты к институту государственных программ, на которые приходится почти половина бюджетных расходов. Татьяна Голикова не раз отмечала, что механизм госпрограмм чересчур забюрократизирован и громоздок: выполнение 37 госпрограмм оценивается по двум с лишним тысячам показателей, госпрограммы никак не привязаны к региональной политике и так далее. Депутаты поддержали Счётную палату: подходы к формированию расходной части бюджета надо существенно менять и постепенно переходить к реализации национальных проектов.

«Я уже в пятый раз слушаю ваше выступление и думаю, что могу сказать, что мы услышим через год: вырастет дебиторка, увеличится количество объектов незавершённого строительства… Преклоняясь перед вашим трудом, уважая вас, мы всё-таки должны определить: что мы можем с этими цифрами сделать реально?» – вопрос Сергея Катасонова, видимо, был обращён не столько к Татьяне Голиковой, сколько к коллегам, сидящим в зале.

Ведомство, достойное доверия

К самой Счётной палате у депутатов нет никаких претензий. Выступающие отмечали высокую квалификацию и профессионализм инспекторов и экспертов ведомства, высокое качество и глубину аналитических материалов и экспертных заключений. «Это видно даже по тому, как держится сама Татьяна Голикова, – прокомментировал отчёт СП в Думе директор Центра экономического развития и сертификации (ЦЭРС ИНЭС) Роланд Шарифов. – Не было ни одного вопроса, в ответ на который она, как другие чиновники, попросила бы прислать ей письмо или пообещала бы рассмотреть в рабочем порядке. Видно, что человек, что называется, «в теме», уверенно оперирует цифрами и фактами, причём не просто озвучивает их, а готова предложить решение».

Депутаты тоже отмечали явные «управленческие» достижения главы ведомства: например, при той же численности коллектива Счётная палата на четверть увеличила охват – количество проинспектированных объектов (Может быть, просто Голикова добросовестно работает? Раньше это никому не нужно было или бездействие поощрялось? – profiok.com).

Примечательно, что с 2016 года аналитики Счётной палаты стали дополнять результаты контрольных мероприятий результатами опросов граждан, чтобы лучше понимать, насколько происходящее соответствует запросам и ожиданиям жителей нашей страны. Кроме того, Счётная палата занимается контролем исполнения представлений и предписаний, выписанных по результатам проверок. Только в 2016 году объектами аудита были приняты более двух сотен нормативных актов, касающихся социальной сферы, налогового законодательства и так далее.

Разумеется, Госдума единогласно признала работу Счётной палаты эффективной. Такое единодушие отличает Счётную палату от других государственных органов: ведомство пользуется абсолютным доверием у всех партий, включая оппозиционные.

Общую мысль выразил представляющий «Единую Россию» Александр Жуков: «В стране создан и очень успешно функционирует орган парламентского контроля, который пользуется заслуженным авторитетом и доверием в обществе. Может быть, это один из наиболее важных выводов из отчёта Счётной палаты за 2016 год».

Так что же делать с правдой?

«Поаплодировать Счётной палате и принять к сведению отчёт – это, пожалуй, единственное, что мы реально можем, – с грустью констатировал Андрей Макаров. – Слава богу, что есть люди, которые бьются головой об стенку и говорят правду. Дальше возникает вопрос: что с этой правдой должен делать парламент?» Депутат уверен, что основной вопрос состоит не в выделении денег на конкретные проекты и программы, а в ответственности чиновников за эффективное расходование уже выделенных средств. «Спрашивать с чиновников надо не за то, за что они отчитываются, а за то, что они должны сделать», – считает Макаров.

Ситуация действительно парадоксальная. В 2016 году постоянно корректировалось распределение бюджетных расходов (это говорит о недостаточно качественном и системном планировании бюджета – profiok.com), в текущем году на текущие расходы пытаются пустить средства фонда национальной безопасности.

Почему же регионы так неэффективно распоряжаются средствами федерального бюджета? Первое, что приходит сегодня в голову любому российскому гражданину: воруют. Может быть, где-то так и есть, но не могут же хищения достигать таких чудовищных размеров! На самом деле большинство проблем связано с несовершенством механизма распределения средств, а также с неготовностью регионов использовать ассигнования из федерального бюджета. Например, во многих сферах проекты реализуются по принципу софинансирования: к полученным из федерального бюджета деньгам регион должен добавить свои средства. В каких-то регионах средств просто не хватает, где-то уже утверждены бюджеты, нет документации или разрешений на строительство. В результате нередко возникает ситуация, когда субъекты вынуждены просто оказываться от субсидий.

Напомним, что Владимир Путин недавно доходчиво объяснил педагогам, отчего правительство не выделяет дополнительные бюджетные средства на строительство школ и дорог в Севастополе. Город не готов к тому, чтобы освоить эти средства: нет достаточного количества строительных организаций, мощностей и так далее. Деньги можно дать, но важны не деньги, а важно, чтобы результат был, подчеркнул глава государства, заметив, что если перечислить средств больше, чем может освоить город, то их «растырят».

Татьяна Голикова также уверена, что «проблема не в деньгах и не в их количестве», а в готовности регионов эффективно использовать предоставленные ресурсы. Но это, как сказал Андрей Макаров, «вопрос не к Счётной палате, а к функционированию системы».

«Система» и правда работает, мягко говоря, странно. Простой пример – проблема с предоставлением жилья детям-сиротам. На данный момент жилья дожидаются 248 тысяч молодых людей, воспитывавшихся в детских домах. Если мыслить «в лоб», то нет ни средств на предоставление жилья всем этим детям-сиротам, ни требуемых объёмов жилья. По словам Татьяны Голиковой, в некоторых регионах есть незаселённый жилой фонд, но чтобы его использовать, нужно наладить межведомственное взаимодействие: сейчас эта работа в регионах «абсолютно разобщена».

То есть вопросы-то решаемы, да и деньги в стране есть, а проблемы лежат совсем в другой плоскости – в сфере качества управления, координации действий, эффективности и своевременности контроля. На донёсшуюся из зала реплику с требованием отставки правительства председательствующий Вячеслав Володин отреагировал довольно резко: «Сто лет назад Дума прокричала «В отставку!» – страны не стало, а потом погибло много миллионов людей. Мы против такого подхода, надо подумать, как решить проблему без революции – это и есть ответственная власть».

Настроившись на конструктив, парламентарии признали, что у них есть все инструменты для более эффективного взаимодействия со Счётной палатной. Можно сколько угодно критиковать бюджет, но ведь это именно депутаты Госдумы его рассматривают и голосуют за принятие поправок. «Мы каждый год говорим о недостатках оптимизации системы здравоохранения, но кроме бюджетных вопросов, другие стороны этой проблемы не рассматриваем. А проблема, оказывается, в том, что в Градостроительном кодексе нет установленных минимальных норм, которые должны быть обеспечены организациями здравоохранения. Мы что, не можем эту проблему разрешить?» – задался вопросом Валентин Шурчанов (КПРФ). «Да, можно жаловаться на правительство, что оно несвоевременно представляет в Думу поправки в госпрограммы и мы их не успеваем рассмотреть. Но мы можем анализировать эти государственные программы не только тогда, когда правительство вносит в них какие-то корректировки», – признал Александр Жуков.

Депутаты задумались: возможно, стоит, опираясь на глубокие аналитические материалы и рекомендации Счётной палаты, разработать соответствующий план мероприятий? Ведь результаты проверок часто говорят не только о нарушениях закона, но и о недостатках действующей нормативной базы. «Дайте нам предложения, и мы выйдем с постановлением Госдумы, дадим поручение правительству», – обратился к Татьяне Голиковой Сергей Катасонов.

Договорились, что отныне аудиторы Счётной палаты будут регулярно присутствовать на заседаниях профильных комитетов Госдумы, чтобы своевременно вносить необходимые поправки в законодательство.

Что касается отчёта Счётной палаты за 2016 год, то его, вопреки сетованиям Андрея Макарова, решили не просто «принять к сведению». Всё-таки единственный способ доказать, что ты не демагог, – сделать реальное дело. Поэтому думскому комитету по бюджету и налогам, который возглавляет Макаров, поручено совместно со всеми фракциями подготовить конкретные предложения на основе выводов аналитиков СП. Вопрос будет рассмотрен на первом пленарном заседании Госдумы после региональной недели – 5 июля.

Похоже, как заметил один из парламентариев, в жизни Счётной палаты наступает новый этап. Раз так, значит, и в жизни страны?

История вопроса. Публикации profiok.com по этой теме:

• Татьяна Голикова: «К госслужащим должны предъявляться высокие требования»
• Максим Орешкин: нужно осваивать новые управленческие технологии
• МНЕНИЕ. Новый план по развитию экономики: выживет ли народ?
• Майские указы: выполнить и двигаться дальше
• Медведев в Думе: «Давайте будем ответственными!»
• Ольга Голодец в Думе: «Не надо расслабляться, надо работать»
• Культура: проблемы с управлением?
• Правительство: управлять по-новому
• Правительство: повышаем КПД?