Татьяна Голикова: «К госслужащим должны предъявляться высокие требования»

Глава Счётной палаты РФ в последнее время высказалась по многим вопросам, связанным с развитием российской экономики: о том, почему неэффективны государственные программы, какие изменения планируются в сфере госзакупок, что лежит в основе финансовых нарушений и какой должна быть новая система планирования. Подробности – в материале profiok.com.

О неэффективности госпрограмм и подходах к проектному планированию

НаПетербургском международном экономическом форуме (ПМЭФ-2017) Счётная палата организовала секцию под названием «Проектное планирование и его эффективность в бюджетном процессе». Выступая на этой сессии, Татьяна Голикова констатировала, что «институт государственных программ не состоялся». Формирование бюджета на основе государственных программ РФ, по словам Голиковой, не повысило результативность использования бюджетных средств. Суммы впечатляют. Счётная палата оценивает неэффективные бюджетные расходы в рамках госпрограмм в 1,6 трлн рублей в 2015 году и в 2,1 трлн рублей в 2016 году.

Треть действующих государственных программ само правительство признало неэффективными, сообщила Голикова. Существующие госпрограммы слишком сложные и громоздкие, они не решают задач, которые стоят перед страной, считает глава Счётной палаты. Принимавший участие в дискуссии глава Минфина Антон Силуанов согласился, что программы вышли «мертворождёнными». По словам министра, там «куча показателей», в которых не в состоянии разобраться руководители ведомств.

Как позже пояснила Татьяна Голикова в одном из интервью, система госпрограмм оказалась полностью неуправляемой: только в открытой части нужно отслеживать 2440 показателей, по которым нет статистических данных – ни отраслевых, ни Росстата. Поэтому невозможно понять, выполнены ли эти программы. В существующем виде госпрограммы забюрокрачены, не учитывают расходов регионов и муниципалитетов (в то время как в Федеральных целевых программах средства субъектов как раз есть, а ФЦП входят в госпрограммы – profiok.com). Кроме того, за выполнение госпрограмм никто не несёт персональной ответственности: не все учебные заведения подведомственны Минобрнауки, не все учреждения культуры входят в зону ответственности Минкультуры и так далее. Ответственность размывается, что, конечно, неминуемо сказывается на результатах.

Татьяна Алексеевна отметила, что на госпрограммы уходят триллионы, а на приоритетные проекты, о которых в последнее время так много говорится, в бюджете 2017 года отведено всего 122 млрд рублей. Поэтому появилась задача объединения этих двух механизмов, объяснила глава Счётной палаты.

По мнению Голиковой, от института госпрограмм нужно переходить к более эффективным механизмам государственного управления – более простым и понятным. Нужны более прозрачные и более управляемые механизмы определения приоритетов и формирования бюджета. При этом приоритеты должны быть понятны гражданам, подчеркнула Голикова.

Сейчас пять пилотных программ – образование, транспорт, ЖХК, здравоохранение и сельское хозяйство – будут переструктурированы под приоритетные проекты. «Нужен проектный подход, который предполагает формирование целей и выделение под них конкретных финансовых ресурсов. Это должно быть структурировано в некую модель, за реализацию которой можно спросить», – говорит Татьяна Голикова.

К слову, 2016 год оказался худшим с точки зрения освоения государственных инвестиций: всего 90,7 процента (подразумевается, что целевые средства даются под конкретную задачу и должны быть освоены полностью – profiok.com). Татьяна Алексеевна назвала этот показатель беспрецедентно низким. «Видимо, на этапе реализации все забывают, за что боролись», – предположила она.

Об институтах развития и госзакупках

Есть у Счётной палаты и вопросы по поводу эффективности так называемых институтов развития – Фонда развития моногородов, Сколково и прочих. За последние 5-6 лет, по словам Татьяны Голиковой, в различные такие структуры, а их у России уже более тридцати, было направлено около 5 трлн рублей. Эффективность расходования средств этими организациями контролировать сложно – грубо говоря, не подозревая о существовании друг друга, они могут направлять средства на одно и то же, фактически дублируя бюджетные расходы.

Кроме того, внутрь госпорпораций часто входят акционерные общества, и как только туда попадают бюджетные средства, проследить их дальнейшее расходование становится непросто. «Парадокс: как только замешиваются бюджетные средства, эффективность инвестиционных программ начинает снижаться», – поделилась наблюдениями Татьяна Голикова.

Ещё одна проблемная сфера, где обнаруживается больше всего нарушений, – государственные закупки крупных компаний. Дело в том, что в каждой корпорации существует своё положение о госзакупках, при этом используются тысячи различных закупок на 170 электронных площадках. Неудивительно, что упорядочить эту сферу пока сложно, хотя некоторые шаги уже предприняты. Одним из таких шагов стало введение казначейского сопровождения. Интересно, что после введения казначейского сопровождения госконтрактов с авансированием, число таких контрактов значительно сократилось: компании не хотят участвовать в контрактах с таким серьёзным контролем.

Татьяна Голикова рассказала, что в сфере госзакупок планируется полный переход на электронные торги. Соответствующие поправки в законодательство должны быть приняты до завершения текущей сессии Госдумы, то есть до начала августа.

О Резервном фонде и Фонде национального благосостояния

Как известно, Стабилизационный фонд в своё время был разбит на Резервный Фонд и Фонд национального благосостояния (ФНБ). Первый создавался для того, чтобы подстраховать экономику от падения цены на нефть, второй – чтобы сбалансировать пенсионную систему на много лет вперёд. В концепции, которую предлагает сейчас Минфин, Фонд национального благосостояния не будет пополняться. Более того, в случае необходимости из его средств будет пополняться Резервный фонд. Получается, что постепенно ФНБ будет исчерпан. «Меня это пугает», – говорит Татьяна Голикова. Выходит, что правительство меняет логику, отказываясь от долгосрочной сбалансированности, но при этом открыто не обсуждая ни налоговую, ни пенсионную реформу. По мнению Голиковой, этот «вырванный из контекста кусочек заставляет задуматься о некоторых других вещах, которые нас будут ожидать в перспективе».

Помимо этого, Счётная палата считает неэффективным инвестирование средств ФНБ. Когда в 2013 году цена на нефть была высокой, было принято решение поддержать средствами ФНБ инфраструктурные проекты. Однако, по словам Голиковой, Минфин не был готов к реализации этих проектов, и средства ФНБ не используются для реализации задач, ради которых они были выделены. Согласно законодательству, существуют жёсткие правила в финансировании таких проектов: должно соблюдаться чёткое соотношение средств частных инвесторов и ФНБ. На деле же часто получается так: бюджетные средства перечислены, а инвесторов не нашли. Сроки реализации проекта переносятся, а деньги отправляются на депозит, причём проценты с депозита уже не считаются средствами федерального бюджета. Голикова подчёркивает, что консенсус с финансовым блоком правительства по этому вопросу есть. В конце прошлого года по результатам проверок Счётной палаты было принято решение больше не выделять средства из ФНБ – по крайней мере, до тех пор, пока не будут использованы уже выделенные деньги.

И о Резервном фонде. В бюджете РФ на 2017 год запланировано, что при цене на нефть 40 долларов за баррель к январю 2018 года Резервный фонд будет исчерпан. Татьяна Алексеевна считает, что в сегодняшних условиях вполне можно не опустошать Резервный фонд: на финансирование расходов можно направлять излишки доходов, средства, поступающие за счёт снижения задолженности, ресурсные платежи. Кроме того, существенным ресурсом, по мнению Голиковой, может стать оптимизация расходов.

О повышении пенсионного возраста

Сейчас в России женщины выходят на пенсию с 55 лет, мужчины – с 60. Разговоры о повышении пенсионного возраста ведутся уже давно. Например, Центр стратегических разработок, возглавляемый Алексеем Кудриным, предлагает с 2019 года начать ежегодно увеличивать возраст выхода на пенсию на полгода, с тем чтобы дойти до возраста 63 года для женщин и 65 – для мужчин.

«Пока эту тему обсуждают только финансисты, доверия со стороны населения не будет, потому что население рассматривает этот вопрос как возможность государства решить финансовые проблемы за счёт граждан», – считает Татьяна Голикова. По её мнению, гражданам нужно внятно объяснить, зачем это нужно и какие проблемы будут решены таким образом. Нужно говорить не о том, что растёт продолжительность жизни, а о том, что постепенно увеличивается продолжительность трудоспособного возраста, уверена Голикова (хотя при средней продолжительности жизни у мужчин 67 лет заводить разговор о выходе на пенсию в 65 лет, на наш взгляд, неэтично – profiok.com). Но и тут есть проблема: статистики по показателю «трудоспособный возраст» в России пока нет.

Конечно, если такое решение будет принято, сбалансированность пенсионного фонда будет улучшена. Однако Голикова предостерегает от поспешных решений. Прежде всего, пенсионный фонд окажется сбалансированным лишь на краткосрочный период. Пенсионный взнос – это отложенная заработная плата. Придёт время, когда её нужно будет выплатить. Но есть и другие вопросы, которые требуют глубокой проработки. Например, четверть российских пенсионеров – это так называемые «досрочники». Видимо, придётся поднимать пенсионный возраст и для этих категорий граждан. Или, к примеру, пенсия по инвалидности сейчас для людей в возрасте 55-60 лет по размеру равна обычной пенсии. Если учесть распространение хронических заболеваний вроде диабета и гипертонии, выходит, что многим смогут оформить пенсию по инвалидности. Тогда в чём смысл реформы? Наконец, есть принятая правительством в 2012 году стратегия развития пенсионной системы, и повышение пенсионного возраста никак не вяжется с её принципами. Словом, Татьяна Алексеевна уверена, что вырывать из контекста тему пенсионного возраста нецелесообразно. Нужно очень внимательно и вдумчиво работать над реформой всей системы социального страхования, не забывая учитывать долгосрочную перспективу.

О коррупции и профессионализме

Отвечая на вопрос о процветающей коррупции, Татьяна Голикова поделилась результатом своих наблюдений. По её ощущениям, основные проблемы сосредоточены в «среднем звене», то есть среди чиновников, занимающихся закупками, постановкой и снятием с баланса имущества и так далее. Причина, по словам Голиковой, кроется даже не в дефектах законодательства, а в том, что «упал уровень профессионализма среднего звена». Она пояснила, что в составе различных ведомств часто встречаются люди, которые чувствуют себя временщиками, и они соответствующим образом относятся к своей работе.

Как рассказала Голикова, в Счётной палате регулярно проводится аттестация сотрудников, по результатам которой чиновник даже может быть понижен в должности. Кто-то сразу уходит, кто-то остаётся, другие стараются исправиться, и это самый позитивный сценарий. «Я считаю, что к человеку, который занимает должность на госслужбе, должны предъявляться очень высокие профессиональные требования», – призналась глава Счётной палаты.

Позволим себе небольшое отступление ради занятной детали. Как известно, недавно Росстат перешёл в ведение Минэкономразвития. Вскоре после этого глава МЭР Максим Орешкин заявил, что уволит любого из своих подчинённых, попытавшегося «подправить» ту или иную цифру в данных Росстата. Удивительно, что министр в принципе допускает такую мысль относительно сотрудников своего ведомства. Может быть, не стоит ждать беды и провести аттестацию? Не сомневаемся, что Счётная палата охотно поделится с Орешкиным методикой и стандартами – profiok.com.

Добавим, что год назад Татьяна Алексеевна на открытой лекции в Финансовом университете выражала сомнение, что выдержит эту работу долго, поскольку финансовая политика в России «порождает печали». Глава Счётной палаты пояснила, что больше всего её поражают аппетиты казнокрадов: такое впечатление, что им нет ни меры, ни «края».

О бессистемности реформ

Как пишут СМИ, на деловом завтраке Германа Грефа в рамках ПМЭФ-2017 разговор шёл о том, чего стоит ждать после мая 2018 года, когда пройдут президентские выборы и будет сформирован новый кабинет министров. Дискуссия завершилась голосованием: нужно было решить, кому предстоит осуществлять реформы. Итог впечатляет: 55,6 процента присутствующих считают, что успех реформам обеспечат «новые лица», а 40,6 процента – что кабмину требуется «частичное обновление». За сохранение действующего кабинета министров высказались только три процента участников дискуссии.

Татьяна Голикова считает, что все провалы предыдущих попыток реформ связаны с тем, что «то, что заявлено, мы не реализуем до конца». По её мнению, причина провалов в том, что «мы не обсуждаем глубину, не просчитываем до конца не только финансовые вопросы, но и последствия для экономики и социальной сферы, для населения. И, мне кажется, у нас в принципе отсутствует диалог с обществом», – говорит Голикова. Она уверена, что успешность реализации любых преобразований во многом зависит от поддержки населения.

Ещё один важный момент: Голикова убеждена, что проводимые преобразования должны быть целостными, а для этого важно сохранить преемственность подходов и не привязываться в разработке стратегий «к политическому циклу». Иначе получится как всегда: план реформ составляет одна команда, а выполнять его приходит другая, и у этих людей могут быть совсем другие взгляды. «Все реформы должны быть глубоко просчитаны и увязаны между собой», – заключила Голикова, добавив, что для их проведения не обязательно дожидаться «политического сигнала».

В целом же глава СП не сомневается, что добиться подъёма экономики реально. Ключевой ресурс – повышение эффективности: «Если министерства и ведомства не хотели добровольно заниматься эффективностью, то сейчас их заставили директивно». Мнению Счётной палаты хочется верить: о ресурсах и об эффективности аудиторам этого ведомства известно больше, чем кому-либо. По оценке Татьяны Голиковой, ресурсов пока достаточно. Разве что времени может не хватить.

Системный сбой? Комментарий profiok.com

Как пишут СМИ, на деловом завтраке Герман Греф, похвалив главу ЦБ Эльвиру Набиуллину за достижения в сфере монетарной политики и заметив, что «мужчинам нужно указание, что делать, а женщинам указания не нужны, Греф полушутя предложил: «Может быть, нам нужна женщина во главе правительства?» Татьяна Голикова его поддержала, признав, что женщины «более решительны в осуществлении реформ».

Заметим, что кроме решительности, главе Счётной палаты присуща и другая характерная «женская» особенность – внимание и сострадание к людям. Например, она говорит, что по итогам 2016 года её больше всего беспокоит количество граждан, оказавшихся за чертой бедности. По мнению Голиковой, власти всех уровней принимают недостаточно мер для решения этой проблемы. Или вот такая цитата: «Наиболее болезненно я воспринимаю нарушения, связанные с обеспечением граждан: соцвыплаты, лекарственное обеспечение, обеспечение средствами реабилитации людей с ограниченными возможностями и т. д. Самое неприятное – это отношение некоторых чиновников к выявленным фактам. Оно бюрократическое, чёрствое. Ошиблись – исправимся. А если бы мы не пришли с проверкой?!»

На сайте проекта «Прямая линия» на днях начали публиковать вопросы россиян, которые они хотели бы задать главе государства. Понятно, что к моменту начала выступления Владимира Путина 15 июня вопросы будут охватывать все спектры нашей жизни – и даже те, которые волнуют народ в последнюю очередь. Но пока по этим вопросам можно судить о наличии действительно болевых точек в жизни наших сограждан. И волнует их именно то, о чём говорит Голикова – зарплаты и пособия, увеличение пенсионного возраста, возможность съездить с семьёй в отпуск или записать ребёнка в детский сад, рост цен на продукты и лекарства… А ещё народу интересно: когда же всё-таки чиновники начнут отвечать за то, что они сделали со страной?

Всё, о чём говорится в этой публикации, наверное, можно было бы расценивать положительно: есть конструктивная критика, есть пути решения выявленных проблем. Но ретроспектива показывает, что изменения к лучшему если и появляются, то явно медленнее, чем хотелось бы. Взять, к примеру, выступление Татьяны Голиковой на ПМЭФ-2016, то есть событие годичной давности. «Качество адресной инвестиционной программы, там, где есть прямые бюджетные инвестиции, стало хуже, исполнимость её резко ухудшилась. Казалось бы, вот она поддержка, вот они деньги, давай, работай – нет, мы наблюдаем снижение показателей исполнения между 2009 и 2015 годом практически на 5 процентов», – сетовала тогда Татьяна Голикова. Та же история с институтами развития: год назад Татьяна Алексеевна отмечала, что они «создают неконкурентный рынок». То есть ещё в прошлом году Счётная палата утверждала, что деньги в стране есть, а институтов управления этими деньгами – нет. Год спустя главе ведомства приходится произносить едва ли не дословно то же самое.

В одном из недавних интервью Татьяна Голикова призналась, что вернувшись в сферу управления финансами после шестилетнего перерыва (между Минфином и Счётной палатой в её биографии были администрация президента и Минздравсоцразвития), она поразилась, что за эти годы «мало что поменялось»: остались те же проблемы в законах и те же нерешённые вопросы.

В чём же дело? Повторяющийся системный сбой – неприятный симптом. Похоже, полумерами тут не обойтись, нужно всерьёз перестраивать всю систему – начав, разумеется, с кадровых вопросов. Если, конечно, у кого-нибудь хватит мужества принять такое решение.

При подготовке материала были проанализированы несколько выступлений Татьяны Голиковой на сессиях ПМЭФ-2017, а также её интервью ТАСС, радио «КоммерсантЪ FM», порталу «Известия», газете «Аргументы и факты», радио «Эхо Москвы», порталу «Газета.ру», телеканалу «Россия 24».

История вопроса. Публикации profiok.com по этой теме:

• МНЕНИЕ. Новый план по развитию экономики: выживет ли народ?
• Майские указы: выполнить и двигаться дальше
• Ольга Голодец в Думе: «Не надо расслабляться, надо работать»
• Всех – в цех, или Сделайте нам НЭП!!!
• МНЕНИЕ. Сколково: поле чудес в стране...
• Правительство: управлять по-новому
• Правительство: повышаем КПД?
• Реформа госуправления: была такая бумага
• Государственные органы и корпорации осваивают проектное управление
• Гайдаровский форум: старые песни о главном